Regelafdwinger of regelovertreder ? Een kwantitatief onderzoek naar het effect van organisatiecultuur op integriteitsschendingen in de Belgische lokale politie

In een rechtstaat is het essentieel dat politieambtenaren zich integer gedragen. Toch blijven politionele integriteitsschendingen ook vandaag de dag nog steeds een probleem. Een veelbesproken factor ter verklaring van deze integriteitsschendingen is de politiecultuur. Kwantitatief empirisch onderzoek naar de relatie tussen politie- of organisatiecultuur en politionele integriteitsschendingen is echter schaars. Dit onderzoek had daarom tot doel de impact van (verschillende dimensies van) organisatiecultuur (in de politie) op (verschillende types) integriteitsschendingen na te gaan. De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek luidde dan ook als volgt: “In welke mate heeft organisatiecultuur in de politie een impact op (politionele) integriteitsschendingen?”.

Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden, werd in een eerste stap een theoretisch kader ontwikkeld dat gebaseerd was op de grid-group culturele theorie en typologie van Mary Douglas (1970) én op eerder onderzoek van Maesschalck (2004b) en Wouters (2016). Voor wat betreft organisatiecultuur werd een indeling ontwikkeld die bestaat uit 15 cultuurdimensies die samen acht posities in een assenstelsel specificeren. Deze indeling bevatte niet alleen cultuurdimensies van de traditionele politiecultuur (zoals interne solidariteit, wethandhavingsoriëntatie en resultaatsgerichtheid), maar ook cultuurdimensies vanuit de bredere literatuur rond organisatiecultuur (zoals eigenbelang en regeloriëntatie). Datzelfde assenstelsel met acht posities werd ook gebruikt voor de conceptualisering van de afhankelijke variabele ‘(politionele) integriteitsschendingen’. Dit resulteerde in een nieuwe typologie bestaande uit 16 types integriteitsschendingen (zoals bijv. onvoldoende inzet, eigendomsdeviantie, grenzeloze gehoorzaamheid).

Deze grid-group culturele theorie werd vervolgens ook gebruikt om hypothesen m.b.t. de relatie tussen organisatiecultuur en integriteitsschendingen te formuleren. Vertrekkende van één van de centrale stellingen van grid-group culturele theorie, de ‘socio-cultural viability proposition’, verwachten we immers dat een te sterke nadruk op een bepaalde cultuurdimensie zal leiden tot integriteitsschendingen, als het effect van die cultuurdimensie niet gecompenseerd wordt door de sterktes van de andere cultuurdimensies. Zo kan een te sterke nadruk op hiërarchie leiden tot rigide regelgerichtheid, als door de andere cultuurdimensies (bijv. individualisme met zijn focus op autonomie) niet voldoende gecompenseerd wordt voor dit exces. Deze algemene hypothese werd vervolgens verder uitgewerkt in twee ‘typehypothesen’ voor twee types cultuurdimensies: die met een eng bereik en die met een breed bereik. Van de enge cultuurdimensies veronderstelden we op basis van de literatuur dat deze een versterkend effect hebben op een beperkt aantal types schendingen. We veronderstelden met name dat ze (1) een versterkend effect hebben op de types integriteitsschendingen die zich op dezelfde positie in het assenstelsel én op hetzelfde niveau (i.e. intern – extern) bevinden en (2) geen of een preventief effect hebben op alle andere types integriteitsschendingen. De tweede hypothese voor de brede cultuurdimensies is grotendeels hetzelfde, maar hier verwachtten we een breder versterkend effect: we verwachtten dat deze dimensies niet enkel een effect hebben op de types schendingen op dezelfde positie in het assenstelsel, maar ook op de types schendingen op de naburige posities in het assenstelsel. Op basis van deze twee typehypothesen werden vervolgens voor alle 15 cultuurdimensies hypothesen opgesteld. De theorie leidde met name tot een specifieke hypothese voor elke mogelijke relatie tussen de 15 cultuurdimensies enerzijds en de 16 types schendingen anderzijds. Dat leidde dus tot (15x16=) 240 specifieke hypothesen.

Deze hypothesen werden vervolgens getest aan de hand van een online survey in 64 lokale politiezones in de provincies West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen, Limburg en Antwerpen (n = 3869) in de periode maart – juni 2017. In deze online survey werden twee nieuwe meetinstrumenten voor resp. organisatiecultuur (in de politie) (de Leuven Organisational Culture Questionnaire (LOCQ)) en politionele integriteitsschendingen opgenomen. Het meetinstrument voor integriteitsschendingen bestond uit twee delen: aan de respondenten werd gevraagd of ze het gedrag zelf hadden gesteld (‘self-report’) dan wel of ze het hun collega’s hadden zien doen (‘proxy-report’). Confirmatorische factoranalyses toonden aan dat de vooropgestelde factorstructuren (d.w.z. de 15-dimensionele cultuurindeling en de 16-dimensionele typologie van schendingen) ook empirisch teruggevonden konden worden. Bijgevolg konden er betrouwbare schalen ontwikkeld worden voor de 15 cultuurdimensies en de 16 types schendingen. Multidimensional scaling toonde bovendien aan dat bijna alle cultuurdimensies zich ook empirisch bevonden waar we ze op basis van de grid-group typologie verwacht hadden. Voor de afhankelijke variabele ‘(politionele) integriteitsschendingen’ kon de theoretische positionering echter niet empirisch bevestigd worden.

Voor de uiteindelijke test van de hypothesen over de impact van de 15 cultuurdimensies op de 16 types schendingen moesten de 240 specifieke hypothesen nog verder concreet gemaakt worden in statistisch testbare hypothesen. Aangezien de afhankelijke variabele telkens op twee verschillende manieren werd gemeten (een proxy-report en een self-report), moesten de 240 hypothesen allemaal twee keer getest worden. Dat gaf dus 480 statistisch te testen hypothesen. Bovendien kon elk van die 480 hypothesen in principe ook nog eens op vier niveaus van analyse getest worden in de multilevel analyse. We wilden met name twee combinaties van niveaus testen: individueel niveau + dienstniveau enerzijds en individueel niveau + organisatieniveau anderzijds. In de praktijk werd echter niet altijd voor alle combinaties aan de statistische voorwaarden voldaan. Uiteindelijk resulteerde dit in 1080 statistisch te testen hypothesen.

Wat de concrete analyses betreft, werd in eerste instantie gebruik gemaakt van multilevel Poisson regressie-analyses. Op basis van deze analyses stelden we vast dat onze globale theorie slechts beperkt bevestigd kon worden. Zo konden 766 van de 1080 (of 71%) statistisch te testen hypothesen empirisch bevestigd worden. Deze empirisch bevestigde hypothesen betroffen daarenboven voornamelijk hypothesen waarin geen of een preventief effect verwacht werd. Voor de statistisch te testen hypothesen waarin een versterkend effect van cultuur op integriteitsschendingen verwacht werd, kon er slechts in ongeveer 1 op 6 gevallen empirische bevestiging gevonden worden. De relatie tussen organisatiecultuur en integriteitsschendingen werd daarnaast ook nagegaan aan de hand van latente profielanalyse in combinatie met Kruskal-Wallis testen. Hierbij werden de verschillende diensten binnen de politiezones eerst op basis van hun scores op de cultuurdimensies ingedeeld in vijf klassen. Uit de Kruskal-Wallis testen bleek vervolgens dat die klassen verschilden inzake incidentie van integriteitsschendingen. Die incidentie was met name lager in de meer ‘egalitaristische’ diensten. Dat zijn diensten waar de reputatie van de organisatie en de band met collega’s en burgers zeer belangrijk is en waar er weinig sprake is van eigenbelang, wantrouwen, onrechtvaardigheid en een gebrek aan steun door leidinggevenden. Globaal gezien vinden we dus geen empirische bevestiging voor de theorie: cultuurdimensies leiden niet altijd tot de hun voorspelde excessen, de andere cultuurdimensies compenseren niet systematisch voor die excessen en het is duidelijk niet zo dat meer ‘gebalanceerde’ culturen tot minder schendingen leiden.

Ondanks die globale weerlegging van de theorie, leverde het onderzoek wel een aantal belangrijke inzichten op. Zo stelden we ten eerste op basis van de regressie-analyses vast dat vooral de eerder individualistische en fatalistische cultuurdimensies (zoals eigenbelang, zinloosheid, wantrouwen t.o.v. burgers) een versterkend effect hebben op integriteitsschendingen, terwijl de eerder egalitaristische cultuurdimensies (zoals interne consensus en organisationele reputatie) vooral een preventief effect hebben. Ten tweede stelden we ook vast dat cultuurdimensies voor sommige types schendingen een effect hadden in de andere richting dan men zou verwachten. Zo hadden cultuurdimensies die doorgaans als problematisch worden gepercipieerd (zoals bijv. organisationele onrechtvaardigheid, intern wantrouwen) in sommige gevallen een preventief effect op bepaalde types schendingen. Daarnaast stelden we ook vast dat een aantal cultuurdimensies die in de literatuur doorgaans als wenselijk worden gezien (bijv. interne solidariteit), toch ook geregeld een versterkend effect hadden op integriteitsschendingen. Ten derde bleek uit ons onderzoek dat een aantal externe cultuurdimensies (bijv. wantrouwen t.o.v. burgers) ook een versterkend effect hadden op een aantal interne schendingen (bijv. onvoldoende inzet). Daarnaast stelden we vast dat een aantal interne cultuurdimensies (bijv. interne solidariteit) ook een versterkend effect hadden op eerder externe schendingen (bijv. nepotisme en partijdigheid). Tot slot stelden we ook vast dat organisatiecultuur vooral een rol speelt bij types schendingen die doorgaans als minder ernstig worden gepercipieerd (zoals bijv. onvoldoende inzet, storend en onwillig gedrag en rigide regelgerichtheid) en slechts (zeer) beperkt bij types schendingen die doorgaans als ernstig worden gepercipieerd (zoals bijv. corruptie, eigendomsdeviantie en manipulatie info t.b.v. zichzelf).

Voor de politiepraktijk bieden de bevindingen uit dit onderzoek ook een belangrijke meerwaarde. Zo bleek dat een aantal gedragingen vrij hoog scoren. Ongeveer 70 respondenten (+-2%) gaven bijvoorbeeld aan dat ze in de afgelopen 12 maanden zelf ongepast en/of disproportioneel geweld ten aanzien van een burger hebben toegepast. Daarnaast gaven ongeveer 100 respondenten (+- 3%) aan dat ze in de afgelopen 12 maanden zelf processen-verbaal of documenten hebben opgesteld die niet stroken met de werkelijkheid (om zichzelf of een collega te beschermen). Naast deze ernstige gedragingen, bleken ook een aantal gedragingen die doorgaans als minder ernstig gepercipieerd worden vrij hoog te scoren. Zo stelt bijvoorbeeld bijna 40% van de respondenten dat collega’s binnen hun dienst zich minstens soms (antwoordcategorieën ‘soms’, ‘vaak’ of ‘zeer vaak’) ten onrechte ziek hebben gemeld in de afgelopen 12 maanden. Daarnaast gaven ook 545 respondenten (16,3%) aan dat zij zelf in de afgelopen 12 maanden minstens 1 keer de politionele databanken onrechtmatig geraadpleegd hebben. Nog meer steekproefsgewijze controles en verdere bewustmaking van het recht op privacy lijken dan ook wenselijk. Op basis van dit onderzoek verdienen de bovenstaande gedragingen dan ook de nodige aandacht van het management van de politiezones. Een mogelijke reactie – zeker bij de ernstigere types schendingen – is het vergroten van controle en het opleggen van straffen. Dat is echter waarschijnlijk niet voldoende. Ook eerder ondersteunende instrumenten zoals opleiding en individuele coaching zijn noodzakelijk.

Uit dit onderzoek bleek ook dat de dimensie ‘zinloosheid’ een van de sterkste predictoren was voor integriteitsschendingen. Dit sluit aan bij heel wat eerder onderzoek waarin melding gemaakt werd van een gevoel bij politieambtenaren dat hun acties weinig verschil maken, bijvoorbeeld omdat ‘criminelen’ vrijuit gaan omwille van ‘milde magistraten’ of ‘gebrekkige wetgeving’ (Chan, 2007: 143; Loftus, 2009: 14; Loyens & Maesschalck, 2014: 150). Politieleiders kunnen natuurlijk niet veel doen aan de (gepercipieerde) oorzaken van dat gevoel van zinloosheid, maar ze kunnen door hun manier van communiceren dat gevoel misschien wel verminderen. Als leidinggevende kan men bijvoorbeeld regelmatig waardering uitspreken voor het goede werk dat medewerkers geleverd hebben, zelfs al is de verdachte een aantal uren later terug op vrije voeten. Daarnaast had ook de cultuurdimensie ‘interne positionele autoriteit’ (i.e. groot machtsverschil tussen leidinggevenden en medewerkers) een versterkend effect op heel wat types schendingen. Als korpsleiding zou men hier eventueel op kunnen inspelen door medewerkers wat vaker te betrekken in de besluitvormingsprocessen. Een derde belangrijke predictor voor integriteitsschendingen bleek, toch wel wat verrassend, interne solidariteit te zijn. Als korpsleiding is het dus belangrijk om erover te waken dat de groepsverbondenheid niet te sterk wordt. Tot slot bleek dat de cultuurdimensie ‘regeloriëntatie’ slechts een zeer beperkt preventief effect had op integriteitsschendingen. Het creëren van nieuwe regels lijkt dus niet de evidente oplossing om integriteitsschendingen te vermijden. Ook de stimulerende of ondersteunende benadering van integriteitsbeleid moet zeker voldoende aandacht krijgen.

Meer informatie over dit project kan u vinden op https://www.law.kuleuven.be/linc/onderzoek/onderzoeknaarpolitioneleintegriteit.html.