De nawerking van straf(proces)rechtelijke regels bij de administratieve sanctionering van misdrijven

In de Europese lidstaten bestaat er een depenaliseringstendens, die in België herhaaldelijk een ‘zachte’ vorm heeft aangenomen. Dat betekent dat normovertredingen strafbaar blijven maar dat de wetgever voorziet in een doorsluisregeling naar het alternatieve afhandelingsspoor, hier het bestuurlijke. Uit deze zachte depenalisering vloeien dus misdrijven voort die naast strafrechtelijk ook administratiefrechtelijk kunnen worden afgehandeld. Deze misdrijven vormen een hybride categorie, die wij bestempelen als gemengde misdrijven. Bij de vaststelling van dergelijk gemengd misdrijf moet een bevoegde instantie, vaak het parket, optreden als spelverdeler en discretionair bepalen of het administratief dan wel strafrechtelijk wordt gesanctioneerd. Deze keuze, die onzeker is voor de overtreder, determineert de aard van de vervolging en is dus niet neutraal. De beslissing om administratief af te handelen, vormt de als misdrijf omschreven gedraging immers om tot een soort “ex-misdrijf”. De term ex-misdrijf is gepast omdat de keuze voor administratieve afhandeling ertoe leidt dat de regels van het Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering (overeenkomstig het internrechtelijke strafbegrip) niet (langer) gelden. Bijgevolg rijst de vraag hoe de wetgever, eens gekozen voor de administratieve afhandeling, die afhandeling moet inrichten. Momenteel heeft de wetgever daar nog onvoldoende over nagedacht en is elke administratieve sanctieprocedure apart en verschillend gereguleerd. Het resultaat is een gefragmenteerd en versnipperd geheel. Dit proefschrift tracht dan ook mee vorm te geven aan de punitieve bestuurlijke handhaving als reactie op ex-misdrijven en onderzoekt met name of een aantal straf(proces)rechtelijke regels aan die zogenaamde ex-misdrijven ‘blijven plakken’. De centrale onderzoeksvraag luidt dan ook: “Welke regels van strafrecht en strafprocedurerecht moeten nawerken als beslist wordt om een gemengd misdrijf uitsluitend via een administratieve procedure af te handelen?”

Om die vraag te beantwoorden, hebben we in Deel I de keuze om gemengde misdrijven strafrechtelijk dan wel bestuurlijk te vervolgen en de daarbij horende interactie tussen het openbaar ministerie en de administratie onder de loep genomen. Daarbij rijst natuurlijk in eerste instantie de vraag of het überhaupt wel nodig is om te kiezen, dan wel of de sanctieregimes gewoon kunnen worden gecumuleerd. Ondanks enige nuancering van het non bis in idem-beginsel in recente Europese rechtspraak, pleiten wij voor het uitwerken van een doordachte una via-regeling (waarbij de spelverdeler gedwongen wordt om slechts één weg (de strafrechtelijk of administratieve) te bewandelen) als zekerste manier om een schending van het non bis in idem-beginsel te voorkomen.

In de volgende delen hebben we onderzocht wat volgt op de keuze voor administratieve afhandeling. Concreet hebben we onderzocht hoe administratieve sanctieregimes omgaan met concepten die het strafrecht bestempelt als daderschap en deelneming, strafuitsluitingsgronden en onrechtmatig verkregen bewijs. Deze drie thema’s kwamen respectievelijk aan bod in Deel II, III en IV. Zowel in Deel II als in Deel III en IV kwamen we tot de vaststelling dat de huidige toestand onbevredigend is. Er bestaat in het bestuurlijke spoor immers een gebrek aan rechtszekerheid en coherentie. Zo bleek uit Deel II dat niet duidelijk is of diegenen die het strafrecht aanwijst als dader of deelnemer van een gemengd misdrijf, ook in het bestuurlijk sanctierecht als overtreder te beschouwen vallen. Bestuurlijke sanctioneringsregimes bevatten immers geen dan wel onduidelijke bepalingen over de adressaat van een bestuurlijke geldboete. De bestuurlijke sanctioneringsregimes die wel in een regeling voorzien, lopen bovendien uiteen zodat de sanctie-adressaten dus verschillen per bestuurlijk sanctieregime. Bijgevolg is het moeilijk te doorzien wie een administratieve sanctie kan oplopen en dus kwalificeert als overtreder. In Deel III stelden we vast dat de bestaansvoorwaarden waaraan het door die overtreder gepleegde ex-misdrijf moet voldoen om hem administratief te kunnen sanctioneren (en dan vooral de gronden op basis waarvan de overtreder kan eisen om niet te moeten worden gesanctioneerd), evenmin helder zijn. Tot slot volgt uit Deel IV dat ook het lot van het onrechtmatig verkregen bewijs in geval van administratieve afhandeling opheldering vereist.

Om tegemoet te komen aan de huidige rechtsonzekerheid en incoherentie hebben we dan ook voorgesteld om een kaderregeling in te voeren die principieel zou gelden voor alle bestuurlijke sanctioneringsregimes. Rechtsvergelijking met Nederland en Duitsland die allebei over dergelijke kaderregeling beschikken, heeft daarbij inspirerend gewerkt. Bij de concrete uitwerking van deze kaderregeling hebben we daarnaast ook rekening gehouden met de minimumwaarborgen die voortvloeien uit artikelen 6 en 7 EVRM, het gelijkheidsbeginsel zoals uitgelegd door het Grondwettelijk Hof en de eisen die voortvloeien uit het EU-recht. Hoewel het uitgangspunt is dat een zekere aansluiting bij het strafrecht vereist is, dient die kaderregeling anderzijds de eigenheid van de administratieve sanctionering in aanmerking te nemen. De eigenheid van het administratieve regime creëert immers een zekere marge voor afwijkingen van het straf(proces)recht. Als de administratieve afhandeling een kopie dient te zijn van het straf(proces)recht, dan heeft ze weinig meerwaarde. Elke afwijking om die meerwaarde te creëren moet dan wel worden gemotiveerd. Uiteindelijk resulteerde deze afweging tussen de noodzakelijke beïnvloeding door het strafrecht en de eigenheid van de administratieve afhandeling in drie voorstellen: (1) over de zogenaamde bestuurlijke sanctie-adressaten (dat bepaalt wie bestuurlijk kan worden gesanctioneerd); (2) over de bestaansvoorwaarden van het bestuurlijk afgehandelde ex-misdrijf als rechtsgrond voor administratieve sanctionering; en (3) over het lot van onrechtmatig verkregen bewijs in het bestuurlijke spoor.